中国银监会融资性担保业务工作部主任 牛成立

　　2010年3月，经国务院批准，《融资性担保公司管理暂行办法》(以下简称《办法》)发布实施。这是继2009年2月国务院办公厅印发《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》后，我国融资性担保行业规范发展的又一里程碑式事件。《办法》旨在加强对融资性担保公司的监督管理，规范融资性担保行为，对促进我国融资性担保行业健康发展、改善中小企业融资服务和保障经济金融稳健发展将产生现实和长远的积极影响。

　　《办法》出台的背景

　　我国融资性担保行业亟待规范

　　融资性担保是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。在实践中，融资性担保机构通过为企业(主要是中小企业)担保增信，帮助企业获得银行贷款，在降低企业融资门槛的同时分散了银行的信贷风险。与银行相比，很多融资性担保机构的优势在于更加贴近客户企业，掌握及时的行业和企业经营信息，快捷地评估和管理客户企业的融资风险。例如，某融资性担保机构主要做文化创意类中小企业融资担保，比银行能更深刻地了解企业无形资产价值和未来发展潜力，从而为原本难以获得银行贷款的企业担保增信，使企业获得贷款。近年来，在国家有关部门和各级政府的高度重视和积极扶持下，我国融资性担保行业从小到大，取得了长足发展，为中小企业提供融资服务和促进地方经济发展的作用日益增强。

　　但是长期以来，我国融资性担保行业存在着监管不足、经营不规范等问题。融资性担保行业缺乏相对统一的准入要求和经营规范，也未建立持续的日常监管制度；融资性担保机构发挥着信用放大和财务杠杆的作用，但对其仅作为普通的工商企业进行注册管理。这导致融资性担保机构鱼龙混杂，近年来不断暴露出业务运作规范性差、内部管理松弛、风险识别和管控能力不足、违法违规抽逃资本金、非法经营金融业务等问题。不仅使得融资性担保的专业优势和增信功能未能得到充分有效的发挥，损害了担保行业的整体形象，也扰乱了正常的经济金融秩序，造成了不利的社会影响。融资性担保行业多年的发展实践证明，不进行行业规范，不实施持续的监督管理，融资性担保行业难以持续健康发展，甚至会危及国家经济金融的稳定。

　　国务院部署加强融资性担保业务监管

　　针对近年来融资性担保行业暴露出的问题，2009年2月，国务院办公厅印发了《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》(国办发〔2009〕7号)，提出建立融资性担保业务监管部际联席会议制度。部际联席会议由银监会牵头，国家发改委、工业和信息化部、财政部、商务部、人民银行、工商总局、法制办等部门参加，办公室设在银监会。部际联席会议负责研究制订促进融资性担保业务发展的政策措施，拟订融资性担保业务监督管理制度，协调相关部门共同解决融资性担保业务监管中的重大问题，指导地方人民政府对融资性担保业务进行监管和风险处置，以及办理国务院交办的其他事项。各省、自治区、直辖市人民政府确定的监管部门具体负责本辖区融资性担保机构的准入、退出、日常监管和风险处置，并向部际联席会议报告工作。

　　《办法》的解读

　　《办法》遵循的原则

　　《办法》的指导思想是，以科学发展观为指导，结合当前融资性担保行业发展和监管实际，通过规定融资性担保公司的设立条件、业务规范、监管规则和法律责任，明确其性质、市场定位和基本的运作规则，促使其按照审慎经营原则，确立可持续经营的业务模式，为缓解中小企业贷款难、担保难创造必要的制度条件。为体现这一指导思想，《办法》的起草遵循了以下原则：

　　一是紧密联系实际，体现规范管理和促进发展并重的理念。比如，在资本金准入门槛的设置上，充分考虑了我国区域经济发展差异较大的现状，授权地方监管部门在人民币500万元以上，根据当地实际情况，规定注册资本的最低限额。又如对业务范围、担保放大倍数以及有关审慎指标等的规定，都充分考虑了担保机构现状和扶持发展的要求。

　　二是尊重市场规律，市场能管好的，《办法》不作过多、过细的限制。比如，银行对担保公司的评估和选择，很大程度上构成了市场对担保公司的监管，可以通过银行业监管部门对银行业的约束和指引，引导担保机构加强风险控制，审慎经营。因此，《办法》在具体监管指标设置上致力于管住主要方面和突出风险点，而对于其他问题则主要由地方监管部门根据市场实际情况进行规范。

　　三是着力规范管理。对融资性担保机构违背基本经营规则的严重不规范、不审慎行为，比如一些脱离主业，打着担保名义，实际从事放贷、骗贷等行为的担保机构进行规范整顿，净化融资性担保市场。

　　《办法》的框架和内容

　　《办法》共七章，五十四条。其中，第一章总则，主要内容为制定《办法》的目的与依据，融资性担保公司的经营原则、监管体制及相关释义；第二章设立、变更和终止，重点确立了融资性担保公司及其分支机构的设立审批制度与设立的条件；第三章业务范围，规定了融资性担保公司的业务范围和禁止行为；第四章经营规则和风险控制，对内部控制制度、风险集中度管理、风险指标管理、准备金计提、为关联方担保的管理以及信息管理与信息披露等进行了重点规范，对公司治理、专业人员配备、财务制度、收费原则以及风险分担等内容作出了原则性规定；第五章监督管理，对非现场监管、资本金监管、现场检查和重大事项报告、突发事件响应、审计监督、行业自律以及征信管理等内容作出了相应的规定；第六章法律责任，在现行法律法规的限度内规定了监管部门、融资性担保公司以及擅自经营融资性担保业务的其他市场主体的法律责任；第七章附则，规定了《办法》的适用范围、制定相关办法的授权、规范整顿等内容。

　　进一步规范融资性

　　担保业务发展的措施

　　当前和今后一个时期，融资性担保行业经营和监管工作将以落实《办法》为重点，逐步树立审慎经营、审慎监管的理念，持续推进改革创新和规范发展，不断提高融资性担保机构的经营管理能力和风险管控水平，全力促进融资性担保业的健康发展。具体来讲，将做好以下五个方面的工作：

　　一是加强调查研究，加快建立健全规章制度体系。2010年，融资性担保业务监管部际联席会议将紧紧围绕宏观经济和融资性担保业运行中的热点、难点和焦点问题，加大调查研究力度，研究制定高级管理人员任职资格管理办法等配套规章制度；积极指导地方监管部门，督促其出台本辖区《办法》实施细则并组织实施。

　　二是加大扶持力度，促进融资性担保机构健康发展。在深入调研的基础上，积极协调国家有关部门和地方政府研究制定促进融资性担保机构健康发展的各项政策措施，进一步完善有关融资性担保的财政补贴、税收优惠政策，完善抵押、质押登记和征信管理体系，协调工商、税务、房管、司法等部门，提高抵押登记、债务追偿的效率。

　　三是全面调查摸底，稳妥推进规范整顿工作。自《办法》施行之日起到2011年3月31日，各地监管部门将在全面调查研究，摸清经营管理状况和风险底数的基础上，对照《办法》的有关规定，开展全行业的规范整顿工作，督促其按照审慎经营理念逐步建立健全法人治理、经营规则、内部控制和风险管理机制，走上依法规范经营和良性发展的轨道。

　　四是加大培训力度，着力推进人才队伍建设。部际联席会议将指导各地监管部门实施担保人才战略，制定多层次、多方位的培训计划，加大对融资性担保机构高管人员培训力度，并建立发现人才、吸引人才、培养人才、使用人才、留住人才的良好机制。

　　五是加快推进有利于融资性担保业的社会信用体系建设，努力创造良好的市场环境。推动建立和完善各级政府职能部门联合打造的信息征集与信用评价体系，完善信息查询制度，实现企业信息共享。推动建立社会信用惩戒机制，严惩失信行为，通过强化社会信用意识，从根本上降低担保风险，为融资性担保体系的完善奠定坚实的基础。