2010年年初，有报道称浙江广厦的大股东广厦控股创业投资有限公司因民间借贷问题，被冻结价值约15亿元的1.6亿股限售流通股，加上春节前后银行紧缩贷款，对民间贷款的需求越来越多导致民间借贷利率大幅提升。

        对民间借贷的监管问题再度成为社会关注焦点。

        与此同时，据报道，《贷款通则》修订稿已送交国务院法制办，进入更广范围内的修订稿征求意见阶段。这一征求意见稿首次将非金融机构贷款人纳入进来，并规定地方政府重新确定监管部门对非金融机构进行监管。

        修订稿中所指的非金融机构类贷款人，是依法向省级人民政府确定的监管部门申请设立，在工商行政管理部门登记并取得营业执照，不吸收公众存款，专业经营贷款业务的企业法人。征求意见稿在一定前提下，将未经批准设立为贷款人的非金融企业和个人也纳入到了合法的贷款人范围内。

        早在2009年12月，全国人大财经委副主任委员、中国人民银行原副行长吴晓灵在出席“推进上海国际金融中心建设系列讲座”时就曾说：“《贷款通则》修订版2010年会有曙光。”

        据报道，《贷款通则》修订稿有如下特点：

        首先，在贷款主体上区分了金融机构贷款人和非金融机构贷款人，对前者由全国性专业监管机构实行严格监管，对后者则由地方监管机构进行监管，给地方以地方金融的发展自主权。

        其次，对吸收公众存款的贷款人严格监管，以维护社会整体金融利益和社会安定；对于不吸收公众存款的贷款人则适当放松管制，给他们以相对自由的发展空间。

        再次，对涉及公共利益和整体金融安全的金融产品实行严格监管，对不涉及公共利益和整体金融安全的产品则适当放开。

        这一修改，影响到的不仅仅是民间借贷市场上比较活跃的中小企业、民间借贷公司自身，还有整个民间借贷市场乃至整个金融市场。

        民间借贷同银行借贷相比主要的优势就在于，贷款规模优势、贷款信誉优势和贷款手续优势。

        通常，民间借贷的规模都比较小，这主要是由于民间的资金来源属性决定的。

        另外，民间借贷的主要贷款对象是贷款人非常熟悉的借款人，这些人一般难以提供可靠的财产担保，只能凭借其自身信誉取得贷款，正好可以弥补银行借贷在这方面的不足。

        而民间借贷的上述两个优势也就决定了它的贷款手续可以是非常灵活的，不像银行一样必须有严格的程序。

        “举例说，某一借款人到期还款，从民间借贷的角度来说就非常快捷，只要你一还款完毕，收回借条，双方就履行合同完毕。但银行的还款程序就不同了，有到银行还款的人都知道，款项全额还进去了，需逐层审批，没个1至3个工作日，出不来，要是碰上签字盖章的负责人外出不在岗，还需继续顺延时日，这点，想必有贷过款经历的人都感同身受。仅仅是一个还款就需如此程序，那么贷款程序就可想而知了。”中国民间借贷网负责人罗文健给记者举了个例子。

        但在天铎律师事务所律师闫欣看来，民间借贷不论借款还是贷款经营机构都不够规范，经营行为有随意性，民间借贷机构要想有较长的生命，就必须尽快规范化，依法按章经营。

        据记者了解，在我国目前现有的法律体系中，基本上不承认非金融机构的贷款主体地位，但随着我国经济的发展，特别是随着国民收入水平不断提高，许多人有大量的闲置资金，这些资金必然要寻找高于银行利息的投资渠道。同时，中小企业又有这方面的融资需求。“因此，《贷款通则》修订稿中将贷款主体范围扩大，承认非金融机构贷款人是非常必要的，它对解决我国目前大量存在的非常集资问题、地下钱庄问题，以及中小企业融资难问题都有重要的意义。同时，这一修改思路也会使地下钱庄逐步合法化、阳光化，有利于我国金融市场的健康发展。“中国政法大学财税金融法研究所所长刘少军告诉《法治周末》记者。

        当然，也必须看到这次的放开是有限度的，为保证国家的经济稳定和金融安全，不可能一次性全部放开。因此，它对解决我国当前民间借贷市场上的问题也是有限度的，但这个限度对我国目前来讲是合理的，刘少军表示。

        对于《贷款通则》修订稿中提到的地方成立监管机构对非金融机构的行为进行监督管理，受访的专家一致表示认同。

        之所以需要对非金融机构的行为进行监管，一定程度上是因为已经在“灰色地带”开展了很多年的民间借贷存在多种问题。

        “一是民间借贷的安全性问题；二是民间借贷的投资方向问题；三是民间借贷的回收问题。”刘少军告诉记者，“而其中的核心问题是安全问题。”

        “如果对民间借贷经营活动不加以限制，必然出现非法集资、地下钱庄等问题，给债权人造成严重的经济损失和社会动荡。目前，我国的这种情况已经非常严重。”刘少军说，“此外在民间借贷中，有些借款人并不是将贷入款项投入到生产经营活动中，而是投入一些投资回报率非常高但是非法的活动中，这同样会引起严重的经济问题和社会问题。民间借贷还有回收方式问题，经常出现暴力回收贷款的事件。”

        由于上述原因，我国法律目前限制非金融机构经营资金借贷业务。但是，这又造成了融资渠道单一，金融结构体系不合理，中小企业融资困难等问题。

        “也正是在这样的矛盾背景下，我国有关立法机构也正努力修改现行法规，力图在保证金融和经济安全、社会稳定的前提下，完善金融结构体系、在一定程度上解决中小企业融资困难的问题。”刘少军说。

        从目前世界范围来看，由于各国的具体情况不同，对这一问题的解决程度也不同。

        就发达和较发达国家来看，它们通常有比较完整的金融结构体系，特别是面向中小企业的贷款人种类比较多，企业的融资渠道也不是仅限于向贷款经营人借款。一旦贷款人出现问题，也有存款保险制度等保障措施。同时，无论是存款人还是贷款人，也都有比较好的风险意识，出现经营风险通常也不会引起严重的社会问题。这些都值得我们选择性借鉴。

对民间借贷的监管应全方位

        鉴于民间借贷现存以及今后可能出现的问题，闫欣认为当前对民间借贷的监管应该是全方位的，从非金融机构的经营方式、注册资本与贷出款项的金额，到款项流通的途径，再到贷出款项的投向，在法律法规中都应有所规定。

        “早期的民间借贷应该是自由资金放贷，不能吸收公众存款，避免非金融机构贷款人把风险转嫁给社会；而是否要根据公司注册资本，规定其贷出款项的金额，甚至可以效仿金融机构要求非金融机构贷款人保留一定的准备金。”闫欣表示。

        在闫欣看来，非金融机构主导的款项的流通也应该经由银行进行。“现在很多民间借贷都是用现钱交易，然后双方签订合同。而一旦出现问题诉至法庭，就没有相应的证据证实交易金额的数量，在审判中就需要法官进行自由裁量。于是原被告双方为赢得官司都会砸钱给法官，从而引发司法腐败。因此我认为，应该要求民间借贷的款项经由银行流通，这样也就有个第三方对借贷活动进行监督，并能为日后可能出现的问题留下证据。”

        至于刘少军也提到了的贷款流向的问题，闫欣认为一定要进行严格规定，禁止把所贷款项用于那些高回报率、但非法的活动，如涉黄涉毒活动。

        据了解，《贷款通则》修订稿对非金融机构的单一股东所持股份的份额规定，与银监会、央行联合制定的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中相关规定有冲突，后者规定单一股东所持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%，但前者并无相关规定。

        按照立法法的规定，“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，当新的《贷款通则》与《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定不一致时，应按照《贷款通则》来执行。但是，在对待“小额贷款公司”的问题上，则应按照“特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”的要求，按照《关于小额贷款公司试点的指导意见》中的具体规定执行。

        不过刘少军认为，小额贷款公司单一股东所持有的股份不得超过公司注册资本总额10%的规定，难以满足地上金融阳光化的需要。因为，许多地下钱庄控制者所持有的“股份”都高于10%，如果统一要求不得超过10%，则既不利于地下金融的阳光化，也不利于地方经济的发展。

        “既然非金融机构贷款人是由地方监管的，应将这一权力交给地方，由地方监管机关根据本地区的具体情况制定具体的标准。”刘少军说。